Togo- Tribune : Quelques rappels du droit foncier togolais à partir de l’affaire de Latékopé

Par Bibi Pacôme MOUGUE

L’actualité sociopolitique nationale est marquée par le litige foncier de Latékopé, et cela depuis le reportage de Roger AMEMAVOH de Capture Media. Les questions soulevées sont nombreuses. Je ne prétends pas en détenir les réponses.

Cependant, vu la tournure que prennent les événements avec comme point d’orgue une plainte contre le frère Roger AMEMAVOH, qu’il me soit permis de consacrer les lignes ci-après à un rappel de certaines règles du Code foncier et domanial togolais.

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N’ayant pas accès à tous les éléments du dossier pour avoir la teneur des faits, des moyens juridiques dont se prévaut chacune des parties, des décisions éventuellement rendues, des actes administratifs adoptés, l’état des procédures en cours ou en perspective, je me contenterai simplement d’énoncer les règles dans leur substantialité ; sauf à évoquer quelques analyses sur les aspects factuels qui sont connus de tous aujourd’hui. Quitte à chacun de faire les commentaires que cela lui inspire du reste.

Cela dit, j’aimerais d’abord rappeler la théorie de l’abus de droit de propriété ainsi que l’assujettissement du titulaire aux lois (1), qui fait partie des principes cardinaux de notre droit positif des biens. J’évoquerai ensuite l’encadrement des démolitions et des expulsions (2), ainsi que la limitation des superficies de terres rurales acquérables (3). J’évoquerai, enfin, les principes de protection de la propriété foncière des citoyens togolais (4) et de prévention des conflits ruraux par l’État (5).

1. L’ASSUJETTISSEMENT AUX LOIS ET L’INTERDICTION DE L’ABUS DE DROIT DE PROPRIETE

Au sens de l’article 136 du Code foncier et domanial togolais : « La propriété est le droit exclusif et perpétuel d’user, de jouir et de disposer des choses et des droits. Elle confère à son titulaire un pouvoir absolu sous réserve des lois qui la réglementent ». Aussi, aux termes de l’article 137 dudit Code : « Nul ne peut exercer son droit de propriété dans l’intention de nuire à autrui ».

Ce principe s’inscrit dans la lignée d’une importante jurisprudence ancienne, en particulier l’arrêt Clément Bayard (Cour de cassation, Chambre des requêtes, 3 août 1915, 00-02.378, Inédit), dont les faits sont assez illustratifs de la complexité des rapports de voisinage et des limites entre l’usage légitime du droit de propriété sur un bien et l’abus de ce droit.

Il me paraît indispensable de commencer par rappeler que ces deux règles s’imposent à toute personne qui se prévaut d’un droit de propriété sur un bien immobilier ou à toute personne qui revendique un tel droit. Car, dans le conflit foncier de Latékopé, un fait saisissant et captivant s’est produit à cet égard.

Se prévalant d’un droit de propriété sur plusieurs parcelles où des concitoyens ont édifié diverses habitations, des baraquements et autres constructions, une personne ou une collectivité a érigé des poteaux barbelés et réalisé des excavations autour de ces parcelles litigieuses ou d’une partie d’entre elles, lesquelles sont considérées par certains comme des « tranchées » au regard de leur largeur et de leur profondeur.

S’il est vrai que la propriété immobilière implique le droit de clôture du fonds sur lequel porte ledit droit, il n’en demeure pas moins que ce droit subséquent (de clôture) s’exerce notamment :

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• dans le respect du droit de passage des voisins et d’autres servitudes, en vertu des articles 637 à 717 du Code civil dans sa version en vigueur au Togo depuis 1956 (ci-après le Code civil ; dont nous plaidons la réforme depuis un moment, par ailleurs),
• conformément aux lois et règlements applicables en la matière (article 544 du Code civil ; article 136 alinéa 2 du Code foncier et domanial) et
• sans nuire à autrui (article 137 du Code foncier et domanial).

Les vidéos montrant des habitants de la localité, en particulier des femmes, y compris celles d’un certain âge relativement avancé, obligés de se casser en deux pour passer sous les barbelés mais aussi et surtout de réaliser des prouesses physiques significatives pour traverser et passer d’un bord à l’autre des tranchées témoignent des contraintes graves voire périlleuses que représentent, pour lesdits habitants, le voisinage et les riverains, les travaux réalisés par la personne ou la collectivité qui se réclame propriétaire des parcelles litigieuses.

Il y a donc lieu de s’interroger sur la conformité des travaux réalisés par cette personne ou cette collectivité par rapport aux règles et principes sus-énoncés. Concernant les excavations, certains ont pu arguer à décharge qu’il ne s’agissait pas de « tranchées » mais d’égout ou de canalisation pour assainir cette zone (marécageuse) et drainer l’eau vers le fleuve Zio, d’une part, et que ces travaux avaient été réalisés avec l’accord des autorités compétentes qui les auraient autorisés par voie d’arrêté depuis juin 2025 et que des autorisations d’ordre judiciaire existeraient également, d’autre part.

Sur la légalité de ces travaux, l’existence d’un arrêté d’autorisation et même de décision de justice en ce sens ne saurait suffire. En effet, les travaux d’assainissement d’une ville, en l’occurrence le creusement des canalisations pour l’écoulement des eaux sur le territoire national, relèvent d’abord et avant tout des compétences et des attributions des pouvoirs publics, notamment des élus locaux avec l’appui de l’Agence nationale de l’Assainissement et de la Salubrité publique (ANASAP). Cette mission s’exerce dans le respect de la délimitation des compétences telle qu’elle résulte des articles 82 et suivants de la loi n° 2019-006 du 26 juin 2019 sur la décentralisation et les libertés locales, ensemble avec les textes ultérieurs qui sont venus réviser ces dispositions.

Par ailleurs, il semblerait que le problème serait, entre autres, né d’un projet de pisciculture qu’une dame, qui aurait acquis plus de 90 hectares de parcelles de la localité, voudrait mettre en œuvre et que c’est dans cette optique que les excavations ont été réalisées vers le fleuve Zio.

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Dans tous les cas, si, par extraordinaire, une autorité administrative ou judiciaire autorise qu’un propriétaire ou une collectivité privée réalise d’importants travaux de canalisations dans une localité donnée sur le territoire national, comme à Latékopé, c’est nécessairement à la condition que ce projet participe, dans une certaine mesure ou dans une mesure certaine, d’un but d’intérêt général ; qu’il ne porte pas une atteinte disproportionnée à d’autres intérêts protégés, ou que les inconvénients en résultant pour la localité ne soient pas supérieurs aux avantages qu’elle en retire ; mais aussi que l’initiateur du projet démontre qu’il dispose de tous les rapports d’enquête, d’études préalables, des avis techniques favorables et de toutes les capacités nécessaires pour la réalisation de ce projet dans le respect des normes applicables à ce type de travaux dans ce type de milieux.

En l’état actuel des choses, ceux qui défendent les excavations qui ont été faites à Latékopé en termes de canalisations réalisées dans le cadre d’un projet d’assainissement de la zone marécageuse (ou dans le cadre d’un projet de pisciculture selon d’autres sources), évoquent une autorisation administrative ainsi que des décisions de justice. Il semble aussi qu’ils auraient mené des initiatives d’information dans la localité avant le début des travaux, mais cette affirmation est contestée par des habitants de la zone.

À mon avis, au regard de l’importance des travaux réalisés, il y a lieu que les initiateurs du projet rapportent la preuve que toutes les études techniques, géotechniques, environnementales, les enquêtes préalables ont été menées ; que les différents services techniques compétents, y compris l’ANGE (l’Agence nationale de gestion de l’environnement) et l’ANASAP, ont donné leurs avis favorables au projet.

Ceci est d’autant plus impérieux que le projet tel que décrit devrait être régi par les prescriptions de l’arrêté n° 0151/MERF/CAB/ANGE du 22 décembre 2017 fixant la liste des activités et projets soumis à étude d’impact environnemental et social (EIES). L’article 2 de cet arrêté soumet à EIES plusieurs activités et projets, au rang desquels figurent « les aménagements, ouvrages et travaux pouvant affecter les zones sensibles ; les aménagements, ouvrages, travaux susceptibles, de par leur nature technique, leur ampleur et la sensibilité du milieu d’implantation, d’avoir des conséquences dommageables sur l’environnement ; (…) ; toute activité entraînant le déplacement, la réinstallation involontaire de population ou la perturbation des activités ; les installations ou les établissements classés dont l’ouverture est soumise à autorisation ; la modification des projets qui ont précédemment fait l’objet d’une étude d’impact environnemental et social ».

Il ressort de l’article 3 de cet arrêté qu’en matière d’infrastructure :

• les projets d’excavation et remblayage < 20 000 m³ sont soumis à une EIE simplifiée, tandis que ceux ≥ 20 000 m³ sont soumis à une EIE obligatoire ;
• les projets de barrages ou autres installations destinées à retenir les eaux ou les stocker d’une façon durable sont soumis à une EIE simplifiée lorsqu’ils sont > 5 ha < 10 ha, et à une EIE approfondie lorsqu’ils sont ≥ 10 ha.

Également au sens de cet article 3 de l’arrêté susvisé, dans le secteur de l’agriculture et de l’élevage :

• les projets d’aménagement, réhabilité hydro-agricole ou agricole sont soumis à une EIE simplifiée lorsqu’ils concernent une superficie < 1 000 ha, et à une EIE approfondie lorsqu’ils couvrent une superficie ≥ 1 000 ha ;
• les projets de prélèvement d’eau < 30 m³/h sont soumis à une EIE simplifiée, et ceux ≥ 30 m³/h sont soumis à une EIE approfondie ;
• les projets d’ouvrage de canalisation et de régulation des cours d’eau sont obligatoirement soumis à une EIE approfondie ;
• les projets d’aménagement de bas-fonds à des fins agricoles sont soumis à une EIE simplifiée lorsqu’ils sont > 5 ha < 10 ha, et à une EIE approfondie lorsqu’ils sont ≥ 10 ha ;
• les projets d’aménagement de zones définies comme écologiquement sensibles sont obligatoirement soumis à EIE approfondie ;
• les projets d’aménagement des périmètres de protection de points d’eau, et les projets d’hydraulique agricole sont obligatoirement soumis à une EIE simplifiée ;
• les projets d’irrigation et de drainage sont soumis à une EIE simplifiée lorsqu’ils sont < 10 ha, et à une EIE approfondie lorsqu’ils sont ≥ 10 ha ;
• les projets d’aménagement aquacole et piscicole < 300 ha sont soumis à une EIE simplifiée, tandis que ceux qui sont ≥ 300 ha sont soumis à une EIE approfondie.

De plus, l’article 2 de l’arrêté n° 0150/MERF/CAB/ANGE du 22 décembre 2017 fixant les modalités de participation du public aux études d’impact environnemental et social (EIES), définit la participation du public aux EIES comme « l’implication du public au processus d’EIES visant à recueillir son avis sur le projet afin de fournir les éléments nécessaires à la prise de décision. Elle a pour objet d’informer le public sur l’existence du projet et de recueillir son avis sur les différents aspects de la conception et de l’exécution dudit projet ».

Est-ce que tous ces textes, toutes ces procédures, ces études, toutes ces consultations préalables ont été respectés en amont ? S’ils ont été respectés, comment expliquer la situation déplorable mise en lumière par le reportage de Capture Media ? Si tant est que toutes les exigences légales et réglementaires ont été bien respectées, comment expliquer que les excavations aient été remblayées après les contestations des populations ?

1. L’ENCADREMENT DES DEMOLITIONS ET DES EXPULSIONS FORCEES

Aucune exécution ayant pour effet la démolition d’une ou plusieurs habitations ne peut être entreprise durant la saison pluvieuse. L’exécution provisoire n’a pas lieu d’être ordonnée. (article 687)

L’expulsion illégale ou arbitraire est prohibée en République togolaise. (article 688)

L’expulsion forcée est l’éviction définitive ou temporaire de personnes physiques, de familles ou de communautés de leurs foyers ou des terres qu’elles occupent, contre leur volonté et sans qu’une protection juridique ou autre appropriée n’ait été assurée. L’expulsion forcée, même justifiée, doit se faire dans le strict respect des dispositions pertinentes de la législation en vigueur. (article 689)

Lorsque l’expulsion forcée affecte ou implique d’importants groupes de population, l’État peut consulter les personnes concernées, étudier et prendre les mesures alternatives possibles aux fins d’éviter ou de minimiser le recours à la force. (article 690)

Dans le cadre de l’exécution de tout projet de développement, l’expulsion forcée doit tenir compte des droits économiques, sociaux et culturels reconnus par les textes en vigueur. (article 691)

L’exécution des décisions judiciaires ordonnant une expulsion forcée doit, dans le respect des droits économiques, sociaux et culturels garantis par la Constitution, suivre des procédures légales qui cherchent à obtenir l’indemnisation à la suite d’une expulsion illégale ou arbitraire, ou favorisent le rachat par la partie perdante dans un procès portant sur un immeuble qu’elle occupe. (article 692)

L’exécution d’une décision judiciaire ordonnant une expulsion forcée peut être précédée d’une étape de négociation à l’amiable en vue du rachat, par la partie perdante au procès, de l’immeuble occupé. La négociation à l’amiable doit être menée sous l’égide du président du tribunal du lieu de situation de l’immeuble. En cas d’échec des négociations, la partie gagnante a l’obligation d’accorder un délai de résidence à la partie perdante de bonne foi. Le délai visé à l’alinéa précédent est :

1. de six mois à compter de la date de la publication au Journal officiel de la République togolaise du présent Code, si la date de prise de la décision judiciaire ordonnant une expulsion forcée est postérieure à la date de la publication au Journal officiel de la République togolaise du présent Code;
2. de trois mois à compter de la date de la publication au Journal officiel de la République togolaise du présent Code, si la date de prise de la décision judiciaire ordonnant une expulsion forcée est antérieure à la date de la publication au Journal officiel de la République togolaise du présent Code. (article 693)

Si l’exécution d’une décision judiciaire doit entraîner des démolitions massives d’habitations construites sur des parcelles d’une superficie cumulée de plus de cinq mille mètres carrés, l’État peut procéder à l’expropriation pour cause d’utilité publique des parcelles concernées après un juste et préalable dédommagement des propriétaires desdites parcelles. À cette fin, le fonds de dédommagement prévu à l’article 84 du présent Code peut servir. (article 694)

Dans tous les cas, l’immeuble préempté ou exproprié en application de l’article 694 du présent Code doit faire l’objet d’une location-vente, prioritairement en faveur des parties perdantes. Les modalités de mise en œuvre des dispositions du présent article sont fixées par décret en Conseil des ministres. (article 695)

Dans le respect des garanties des droits au logement, l’exécution d’une décision d’expulsion peut faire l’objet d’un accord de rachat entre les parties. L’offre de rachat est initiée par la partie perdante. Elle est assortie de modalités de paiement arrêtées de commun accord par les parties. (article 696)

Pour les occupants de bonne foi, l’offre de rachat doit réaliser une corrélation entre le coût d’acquisition initial de l’immeuble et sa valeur marchande actuelle. Elle tient compte de la durée d’occupation de l’immeuble. Les autres éléments qui peuvent affecter la détermination de la valeur de l’offre de rachat incluent :

1. l’usage courant qui est fait de la propriété ;
2. l’historique de l’acquisition et de l’usage de la propriété ;
3. la valeur marchande de la propriété ;
4. l’importance de l’investissement réalisé par l’occupant sur la propriété ;
5. le but ou la raison de l’expulsion. (article 700)

L’exécution des décisions de justice ordonnant expulsion forcée devenues définitives avant la date de la publication au Journal officiel de la République togolaise du présent Code doit, en conséquence, privilégier les mesures protectrices visées aux articles 690 et 691 ci-dessus, en offrant prioritairement la possibilité de rachat à la partie perdante au procès. Dans ce cas, le coût d’acquisition définitive de l’immeuble, qui doit être fixé d’accord parties, ne peut équivaloir à la valeur vénale au jour de l’homologation de l’accord intervenu entre les parties. Le coût d’acquisition définitive d’un immeuble faisant suite à une mesure d’expulsion dudit immeuble sera égal au prix d’achat primitif majoré d’un pourcentage de la valeur vénale au jour de l’homologation de l’accord visé ci-dessus. Ce pourcentage tient compte de la durée de l’occupation de l’immeuble. Il s’établit comme suit :

• 0 à 5 ans : 25 % à 30 % ;
• 5 à 15 ans : 20 % à 25 % ;
• 15 à 25 ans : 15 % à 20 % ;
• 25 à 30 ans : 10 % à 15 % ;
• plus de 30 ans : 5 % à 10 %. (article 701)
• LA LIMITATION DE LA SUPERFICIE DE TERRES RURALES ACQUERABLES

L’acquisition d’une terre rurale dont la superficie est comprise entre dix et vingt hectares est conditionnée par l’autorisation préalable du conseil communal ou municipal, d’un projet de mise en valeur à des fins agricoles, halieutiques, pastorales, forestières, sociales, industrielles, artisanales ou de préservation de l’environnement conformément aux dispositions des articles 655 et suivants du présent Code ou d’une manière générale liée à un projet d’intérêt général. Au-delà de vingt et jusqu’à cent hectares, le projet de mise en valeur défini à l’alinéa précédent est approuvé par l’Agence nationale du domaine et du foncier après avis du conseil communal ou municipal. Pour une superficie supérieure à cent et inférieure ou égale à cinq cents hectares, la demande d’acquisition de terre n’est recevable que dans les conditions suivantes :

1. le projet est approuvé par le conseil communal ou municipal ;
2. le projet a reçu l’avis favorable de l’Agence nationale du domaine et du foncier ;
3. le projet a reçu l’approbation du ministre chargé des affaires foncières.

Au-delà de cinq cents hectares, le projet de mise en valeur est approuvé par décret en Conseil des ministres. Dans tous les cas, selon le type, la nature et l’importance du projet, l’avis des ministres concernés est requis sans préjudice de l’étude d’impact environnemental. Tout projet de mise en valeur doit assurer une agriculture durable, respecter l’équilibre écologique, la préservation de l’environnement et contribuer à garantir la sécurité alimentaire, renforcer le tissu social, dans l’intérêt des générations présentes et futures. (article 649)

L’Agence nationale du domaine et du foncier exerce un droit de préemption sur toutes les transactions opérées sur les terres rurales. Toute vente effectuée sur une terre rurale qui n’aurait pas obtenu le visa de l’Agence nationale du domaine et du foncier ou l’avis de préemption est nulle et de nul effet. (article 650)

1. Le principe de protection de la propriété foncière des citoyens togolais

Tout acte translatif de propriété foncière ou constitutif de droits réels à intervenir entre citoyen togolais et un étranger doit, à peine de nullité, être soumis à l’autorisation préalable de l’autorité publique. La même autorisation préalable est nécessaire à la validité de tout bail, d’une durée supérieure à neuf ans consenti par un citoyen togolais à un étranger. La nullité de l’acte ou du bail peut être poursuivie d’office par le ministère public. (article 317)

Lorsque, après autorisation, un étranger a acquis des droits énumérés à l’article précédent, il ne peut transférer l’un de ces droits à un autre étranger que si ce dernier obtient lui-même une autorisation préalable de l’autorité publique délivrée dans les mêmes formes que la première. (article 318)

La régularisation d’un acte passé par un étranger sans autorisation préalable est prohibée. L’étranger qui tente de faire régulariser un des actes visés par l’article 317 du présent Code est passible des peines prévues aux articles 708 et 709 du présent Code. L’agent de l’administration, complice de cet étranger, est passible des peines prévues à l’article 713 du présent Code. (article 319)

• Le principe de prévention des conflits fonciers ruraux par l’État

L’État prend et met en œuvre toutes les mesures nécessaires en vue de prévenir et de réduire efficacement les conflits fonciers ruraux. Dans le cadre de la prévention des conflits fonciers ruraux, l’État élabore et met en œuvre, en concertation avec l’ensemble des acteurs concernés, les mesures appropriées d’aménagement et de gestion rationnelle de l’espace rural. (article 673)

L’État et les collectivités territoriales prennent toutes mesures appropriées pour assurer l’implication des autorités coutumières et traditionnelles, de la société civile et des personnes ressources dans la prévention des conflits fonciers ruraux. (article 674)

Les différends liés à l’accès aux terres rurales et aux ressources naturelles sont réglés conformément aux dispositions légales en vigueur. Toutefois, la saisine des juridictions doit obligatoirement être précédée d’une tentative de règlement amiable auprès d’une autorité traditionnelle territorialement compétente. (article 675)

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Bibi Pacôme MOUGUE

7 mars 2026