Par Bibi Pacôme MOUGUE
Le vendredi 20 février 2026, l’Autorité de régulation des communications électroniques et des Postes du Togo (ARCEP-Togo) a adopté une réforme remarquable et salutaire.
Il s’agit de la Décision n°030/ARCEP/DG/26 en date du 19 février 2026, fixant aux opérateurs de communications électroniques mobiles des principes de transparence, de non-discrimination et d’équité applicables aux offres permanentes et promotionnelles.
Je rappellerai, à grands traits, la substance de cette réforme (I) avant de formuler une série de recommandations critiques (II).
D’abord, la décision n°030/ARCEP/DG/26 du 19 février 2026 révise les règles relatives à la transparence, la lisibilité, l’équité et la qualité des offres promotionnelles à travers l’imposition de plusieurs obligations aux opérateurs de réseaux de communications électroniques mobiles.
Il s’agit notamment des obligations d’information et de transparence sur les offres, y compris promotionnelles, tout comme dans les notifications des soldes des comptes ; de celle garantissant un accès juste à internet ; des obligations de qualité des services ; de celles relatives à la lisibilité des publicités et au respect du consentement ou non des consommateurs de recevoir des messages publicitaires ou à visée commerciale ; de celles concernant l’égalité et la non-discrimination ; ainsi que des obligations permettant au Régulateur de surveiller et de mieux encadrer le déploiement des offres promotionnelles sur le marché.
Ensuite, la décision n°030/ARCEP/DG/26 du 19 février 2026 consacre le principe de la conservation des volumes des forfaits (voix et internet) non consommés et arrivés à expiration. En vertu de ce principe déjà en vigueur en Côte d’Ivoire et au Burkina Faso, les consommateurs bénéficient d’un délai de conservation (10 à 30 jours suivant les cas), ce qui permet de retrouver les forfaits non consommés et expirés.
Aussi, la décision n°030/ARCEP/DG/26 du 19 février 2026 fait le choix d’unifier la mesure de la consommation de tous les volumes internet mobile autour de l’octet. Cette mesure, présentée comme une première dans la sous-région, vise à garantir une correspondance réelle entre les volumes effectivement consommés par un abonné et ce qui lui est finalement facturé par son opérateur.
Pour ce qui est du décompte et de la facturation des services de communications nationales voix sur les réseaux mobiles, l’ARCEP retient la seconde, avec une période transitoire de 12 mois et harmonisation sur 30 secondes durant cette période.
En ce qui concerne les SMS nationaux, le pas de décompte reste l’unité, indépendamment de l’offre, avec une obligation pour les opérateurs de garantir une capacité de 160 caractères pour un SMS rédigé exclusivement avec un jeu de caractères standard, d’autre part.
Enfin, la décision n°030/ARCEP/DG/26 du 19 février 2026 augmente la durée d’inutilisation au bout de laquelle une carte SIM peut être désactivée par l’opérateur pour cause d’inactivité et attribuée à un autre client. Cette durée, qui était initialement de 3 mois, sera désormais de 6 mois.
L’ARCEP réaffirme, à cet égard, le principe de la liaison du crédit de communication au cycle de vie de la carte SIM qui implique la conservation de plein droit dudit crédit aussi longtemps que la carte SIM est active.
Premièrement, au sujet du contexte de cette nouvelle décision de l’ARCEP-Togo
La décision n°030/ARCEP/DG/26 du 19 février 2026 intervient dans un contexte particulier. En effet, les recours dirigés contre les opérateurs de téléphonie mobile devant l’ARCEP-Togo par les consommateurs de services de communications électroniques, doublés des publications d’indignations et de dénonciations sur les réseaux sociaux des pratiques attentatoires aux droits des abonnés relativement aux crédits, aux forfaits voix, SMS, Data, ont été des éléments déterminants pour la prise de cette nouvelle décision.
D’ailleurs, dans le préambule, ces plaintes font partie des premières considérations citées par l’ARCEP Togo dans le préambule de cette décision : « … les plaintes des consommateurs de services de communications électroniques relatives à la perte des volumes non consommés à l’expiration des délais de validité sont devenues récurrentes ».
Sur ce point, il convient de rappeler que les recours que nous avons personnellement initiés avec l’appui d’autres frères et amis, en 2025, avaient permis à l’ARCEP Togo de demander aux opérateurs d’arrêter certaines des pratiques qui violaient les droits des millions d’abonnés depuis des années, notamment en ce qui concerne la conservation des crédits non utilisés à l’arrivée des dates de validité fixées par les opérateurs en violation de la décision n°011/ARCEP/DG/21 du 19 janvier 2021 portant définition des principes tarifaires applicables aux services de communications électroniques.
Ainsi, s’il faut saluer les mesures contenues dans la décision n°030/ARCEP/DG/26 du 19 février 2026 et en féliciter l’ARCEP Togo, il me semble tout aussi nécessaire de déplorer sa passivité et son laxisme face à ce genre de pratiques illicites, car si elle avait joué son rôle de façon préventive, il y a longtemps que ces réformes auraient pu et auraient dû intervenir, pour assurer sa mission de protection des intérêts des consommateurs.
De ce point de vue, nous pouvons affirmer, toute proportion gardée, que nos recours devant l’ARCEP Togo ont non seulement contribué à mettre fin à des pratiques illicites systémiques qui avaient cours depuis plusieurs années (première victoire), mais qu’ils ont aussi contribué à une réforme de pans entiers de la réglementation nationale voire à la conception de la régulation mise en œuvre par l’Autorité compétente (deuxième victoire).
L’un des points de friction entre nous et l’ARCEP Togo était justement le manque de transparence des opérateurs dans les informations qu’ils véhiculent et certaines méthodes qu’ils adoptent en violation de la réglementation en vigueur, l’ARCEP Togo refusant de les sanctionner pour autant, au motif qu’elle n’aurait pas constaté de « violation réelle », à supposer qu’il existe en Droit une « violation irréelle ».
Cependant, le fait que l’ARCEP consacre la décision n°030/ARCEP/DG/26 du 19 février 2026 à la définition des principes de « transparence, de non-discrimination et d’équité » liés aux offres permanentes et promotionnelles pour les services de communications électroniques mobiles, conforte l’idée d’une véritable carence illicite en la matière.
De surcroît, dans plusieurs dispositions de cette décision, le Régulateur insiste sur le droit à l’information des abonnés en toute transparence et, à cet effet, sur l’obligation pour chaque opérateur de mettre à la disposition du public ou des abonnés des informations « accessibles, claires, exhaustives, sans équivoque ni ambiguïté ».
Malgré ces résultats encourageants qui montrent que l’ARCEP Togo est quand même consciente de l’importance des problématiques que nous soulevions, nous poursuivrons nos actions, tant devant elle que devant d’autres institutions compétentes comme nous l’avions déjà annoncé, car certains aspects de nos réclamations légitimes n’ont toujours pas trouvé gain de cause, et nous nous inscrivons dans une logique d’amélioration continue.
Au demeurant, il faudrait chiffrer ce que les abonnés ont perdu durant toutes ces années, pour prendre conscience de ce que la passivité et le laxisme de l’ARCEP Togo face à ces pratiques ont coûté à la communauté des consommateurs, malgré leurs plaintes, et espérer désormais une régulation plus proactive et avant-gardiste.
Deuxièmement, au sujet de l’obligation de transparence en matière de tarification
Certes, la décision n°030/ARCEP/DG/26 du 19 février 2026 introduit des éléments nouveaux dans la réglementation nationale des communications électroniques, s’agissant des obligations de transparence des opérateurs en matière de tarification juste et équitable.
Mais, globalement, un grand nombre des obligations listées dans cette décision existaient déjà, d’une manière ou d’une autre, dans des textes antérieurs (lois, décrets, arrêtés, autres décisions, voire cahiers de charges).
De ce point de vue, la décision n°030/ARCEP/DG/26 du 19 février 2026 a surtout le mérite de rappeler et de réunir en un texte unique ces obligations préexistantes éparses, mais aussi de les compléter, de les expliciter, de les préciser, et, pour certaines, de les renforcer.
D’ailleurs, l’article 1er relatif à l’objet de la décision l’indique clairement, dans une certaine mesure, puisque le Régulateur y précise que c’est notamment « en complément à la décision n°011/ARCEP/DG/21 du 19 janvier 2021 portant définition des principes tarifaires applicables aux services de communications électroniques … » que la nouvelle décision est prise.
Troisièmement, en ce qui concerne la garantie d’un accès juste à internet
Dans la décision n°030/ARCEP/DG/26 du 19 février 2026, l’ARCEP rappelle et précise davantage les obligations de transparence qui pèsent sur les opérateurs en ce qui concerne la qualité et la disponibilité de la connexion internet, et les voies de recours dont disposent les utilisateurs finals de ces services.
Mais, l’ARCEP n’insiste pas véritablement, voire reste muette, sur l’épineuse question de la coupure d’internet ou de la baisse drastique et prolongée du débit, et particulièrement sur la coupure de l’accès aux réseaux sociaux.
Or, pas plus tard que l’année dernière, les abonnés et les utilisateurs finals étaient confrontés à ces problèmes pendant plusieurs semaines sans qu’aucun des opérateurs et des fournisseurs d’accès à Internet, pas même le régulateur lui-même, ne communique pour expliquer en toute transparence les raisons de cet état de choses, ainsi que les mesures prises pour un rétablissement dans les plus brefs délais.
Pourtant, sur la période, les abonnés continuaient à subir les prélèvements des opérateurs et fournisseurs d’accès, alors que la connexion internet qui était servie était d’une qualité exécrable et que l’accès aux réseaux sociaux était devenu un parcours de combattant, obligeant à recourir à des VPN.
À cet égard, la décision n°030/ARCEP/DG/26 du 19 février 2026 ne va pas plus loin que la Décision n° 068/ARCEP/DG/21 du 11 mars 2021 fixant le protocole de notification à l’ARCEP des incidents dans la fourniture des services de communications électroniques par les opérateurs de communications électroniques.
Pour rappel, le point 2 de l’article 2 de cette décision du 11 mars 2021 énonce que « lorsque la durée de l’incident dépasse 2 heures, chaque opérateur est tenu d’informer les usagers par : envoi de messages automatisés aux utilisateurs ; communication dans les médias ; message informant les utilisateurs de la résolution du problème ».
À mon avis, dans une logique de renforcement de la protection des abonnés et des utilisateurs finals, la durée de deux heures aurait dû être abaissée, au regard des intérêts économiques, sociaux, politiques et autres en jeu en pareille circonstance, qui commandent des alertes rapides et des réactions efficientes.
Le silence gardé par l’ARCEP Togo durant cette période (second semestre 2025) marquée par l’intensification des revendications socioéconomiques et surtout démocratiques d’une partie de la jeunesse togolaise dans les rues de Lomé, ainsi que de la diaspora mobilisée sur les réseaux sociaux, interroge sur les aptitudes du régulateur à transcender les pressions diverses dans des situations conflictogènes pour jouer son rôle en toute indépendance, impartialité, objectivité.
Dans cette perspective, la condamnation du Gouvernement togolais par la Cour de Justice de la CEDEAO pour violation du droit à la liberté d’expression de citoyens togolais du fait de coupure d’internet (CJ-CEDEAO, arrêt n° ECW/CCJ/JUD/09/20 du 25 juin 2020) devrait guider l’ARCEP Togo. Car l’accès à internet et, partant, aux réseaux sociaux, est un droit support de plusieurs autres droits fondamentaux protégés par la Constitution, le protocole additionnel de la CEDEAO sur la démocratie et la bonne gouvernance, la Charte africaine des droits de l’homme et des peuples, les deux Pactes internationaux, entre autres.
De plus, dans la décision n°030/ARCEP/DG/26 du 19 février 2026, le Régulateur exige que la preuve de ces incidents soit établie par « … un mécanisme de surveillance agréé par l’Autorité de régulation … » (article 5, point 3). Dans une logique de clarification, de précision du cadre réglementaire et de renforcement de la protection des consommateurs, je pense qu’il convient d’indiquer le ou les mécanismes agréés, mais aussi d’ouvrir la possibilité au plaignant de pouvoir rapporter la preuve desdits incidents « par tous moyens » quitte à ce que le Régulateur exerce un contrôle quant à la pertinence du moyen apporté et à la force probante à lui conférer.
La preuve par mécanisme agréé resterait le principe, tandis que la preuve par tous autres moyens, dont la recevabilité et la force probante sont soumises à l’appréciation du Régulateur, constituerait l’exception ou l’assouplissement.
Quatrièmement, en ce qui concerne la validité du crédit de base et de la carte SIM
Comme rappelé dans la première partie, à côté notamment de la conservation conditionnée des volumes non consommés et arrivés à expiration, l’une des mesures phares de la décision n°030/ARCEP/DG/26 du 19 février 2026, c’est aussi l’extension du délai au bout duquel une carte SIM est considérée comme inactive qui est désormais de 180 jours (soit 6 mois), tout en reconduisant le principe de la liaison du crédit de base au cycle de vie de la carte SIM (article 16).
Cependant, il est regrettable que le régulateur se soit limité à étendre ce délai sans renforcer les conditions et la procédure suivant lesquelles les opérateurs sont autorisés à désactiver les numéros de leurs abonnés et à les réattribuer à d’autres clients.
Ces conditions et procédures ont été initialement définies par la Décision n°076/ART&P/DG/16 du 17 juin 2016 fixant les conditions et délais de désactivation et de réattribution de numéros inactifs des abonnés aux services de communications électroniques mobiles.
S’agissant des conditions, l’article 3 de cette décision énonce : « Un numéro inactif d’abonné post-payé ou prépayé qui n’a émis, ni reçu un appel téléphonique, gratuit ou payant, ni envoyé un SMS, ni effectué une connexion internet pendant une période consécutive de trois (3) mois. Chaque opérateur a l’obligation de désactiver systématiquement les numéros d’abonnés restés inactifs pendant une période consécutive de trois (3) mois. La désactivation d’un numéro suppose qu’il est interdit ou inaccessible à tout trafic, que ce soit en émission ou en réception ».
L’ARCEP Togo aurait donc pu saisir l’occasion de la décision n°030/ARCEP/DG/26 du 19 février 2026 pour introduire davantage d’éléments caractéristiques de l’activité d’un numéro.
En plus de l’absence cumulativement constatée d’appel (entrant comme sortant), d’envoi de SMS, de connexion internet, sur la période considérée (6 mois dorénavant), il me semble tout à fait possible de prendre en considération d’autres absences comme celles relatives aux transactions mobiles money avec le numéro en question (envoi comme réception d’argent).
S’il est vrai que les transactions monétaires ne sont pas les utilités traditionnelles d’une carte SIM, il n’en demeure pas moins que celles-ci sont devenues une des fonctions essentielles des numéros dans nos sociétés où la bancarisation est peu avancée.
Dès lors, je pense que le fait de désactiver un numéro alors que ce dernier a servi à envoyer et à recevoir de l’argent, sur la période considérée, est injuste et ce même si les autres conditions classiques sont réunies. Faute de quoi, le risque est de se retrouver avec des numéros désactivés alors que le compte Mixx By Yas (T-Money) ou Flooz du titulaire est créditeur.
Concernant la procédure de désactivation d’un numéro inactif, l’article 4 de la décision n°076/ART&P/DG/16 du 17 juin 2016 exige des opérateurs d’« … indiquer entre autres, les modalités d’information et le délai de préavis adressé au client dont le numéro va être désactivé … », et que « le délai de ce préavis ne saurait être inférieur à sept (7) jours calendaires ».
Ici aussi, dans une logique d’amélioration de la lisibilité de la réglementation et de renforcement de la protection des consommateurs, il me semble que l’ARCEP aurait pu saisir l’occasion de la décision n°030/ARCEP/DG/26 du 19 février 2026 pour réviser cette procédure.
Le fait que la notification du préavis de désactivation d’un numéro considéré comme inactif soit envoyée uniquement sur ce numéro est inopportun car, à supposer que le numéro soit effectivement inactif comme l’aurait constaté l’opérateur, adresser la notification du préavis uniquement sur ledit numéro ne garantit pas l’effet utile de cette notification, puisque justement le numéro est a priori inactif.
De ce point de vue, le délai minimal de préavis devrait être augmenté (doublé à tout le moins), d’une part, et les canaux de notification du préavis doivent être diversifiés et multipliés pour s’assurer que le message parvienne effectivement au titulaire du numéro, d’autre part.
On sait qu’à la souscription, l’abonné précise l’adresse de son domicile ou de sa résidence, voire son adresse électronique ou encore son adresse postale, qui peuvent être utilisées comme des canaux alternatifs et complémentaires de notification.
Aussi, me semble-t-il nécessaire que les opérateurs ne se limitent pas à une notification isolée du préavis, mais qu’ils soient tenus de faire un ultime rappel, au regard de la gravité de la décision de désactivation d’un numéro (numéro qui, dans certains cas, est un véritable outil professionnel du titulaire).
À titre comparatif, l’ARCEP – Bénin définit comme numéro inactif, à l’article 3 de la Décision N°2022-082 portant conditions de résiliation des cartes SIM par les opérateurs de réseaux et services de communications électroniques en République du Bénin, « un numéro d’abonné post-payé ou prépayé qui n’a pas été utilisé (émission ou réception d’appel, SMS, internet, autres services à valeur ajoutée) pendant une période de six (06) mois consécutifs ».
Il convient de préciser que la Loi n°2017-20 du 20 avril 2018 portant Code du numérique en République du Bénin définit les services à valeur ajoutée comme « tous services de communications électroniques qui, n’étant pas des services de diffusion et utilisant des services supports ou les services de communications électroniques, ajoutent d’autres services au service support ou répondent à de nouveaux besoins spécifiques de communication ».
L’on pourrait donc en déduire que l’ARCEP Bénin intègre l’utilisation des services de mobile money dans la définition des critères d’inactivité d’une carte SIM.
En outre, l’article 4 de la même décision précise qu’ « un numéro inactif peut faire l’objet d’une réaffectation après un délai de trois (03) mois à compter de sa date d’inactivité, dans le respect des dispositions en vigueur applicables à l’identification des abonnés ».
Pendant ce délai de trois (03) mois, l’opérateur concerné envoie au moins six (06) messages de rappel, à raison de deux (02) par mois, pour attirer l’attention de l’abonné sur l’état d’inactivité de la carte SIM et l’inviter à reprendre, au besoin, son utilisation.
Cinquièmement, s’agissant du respect du consentement aux messages publicitaires
L’article 20 de la décision n°030/ARCEP/DG/26 du 19 février 2026 rappelle que « les opérateurs de réseaux de communications électroniques ouverts au public sont tenus de respecter scrupuleusement les dispositions réglementaires les obligeant à permettre à leurs abonnés de refuser de recevoir des messages publicitaires ou à visée commerciale. Ils doivent communiquer à leurs abonnés le code unique attribué par l’Autorité de régulation, aux fins de permettre aux consommateurs de désactiver toute offre préalablement activée selon leur volonté ».
Il est aussi déplorable que ce soit maintenant que l’ARCEP Togo intervient pour rappeler aux opérateurs de téléphonie mobile l’exigence du recueil du consentement éclairé des abonnés à recevoir des messages publicitaires ou à visée commerciale, alors que cela fait des années que nous déplorons, là encore, ces pratiques qui se font en toute violation des prescriptions de la loi n° 2019-014 relative à la protection des données à caractère personnel ainsi que les textes ultérieurs qui l’ont modifiée ou complétée.
Dans ce lot de messages publicitaires ou à visée commerciale que nous recevions, il est particulièrement important de mettre en exergue les SMS de publicité et de propagande politique de certains candidats ou partis politiques que nous recevions directement dans nos messageries personnelles lors des campagnes électorales, notamment présidentielles, alors même que nous n’étions ni sympathisants ni partisans de ces acteurs politiques et que nous n’avions pas consenti à ce genre de messages.
Dans ce domaine, il me faut aussi relever une autre pratique attentatoire aux données à caractère personnel, même si cela convoque les pratiques illicites d’autres institutions, dès lors qu’à ma connaissance leur cadre juridique n’est nullement défini.
Il s’agit des résultats des examens de l’éducation nationale, comme le BEPC, le Probatoire (Bac I) et le Baccalauréat (Bac II). Il me semble inadmissible que les résultats des candidats aux examens nationaux se retrouvent chez des entreprises privées et qu’il soit demandé aux candidats ou aux parents de candidats qui le souhaitent de payer une certaine somme pour accéder à ces résultats via des numéros spécifiques, avant la proclamation officielle et l’affichage dans les centres d’écrits ou les établissements respectifs des élèves.
Ce système qui a perduré pendant des années créait non seulement une rupture d’égalité entre élèves pour l’accès à leurs résultats, mais violait aussi leurs droits à la protection de leurs données à caractère personnel. Si ces pratiques sont encore d’actualité, il y a lieu que l’ARCEP Togo et l’Instance de Protection des Données à Caractère Personnel (IPDCP) se penchent sur ce dossier. Si nécessaire, que des associations de parents d’élèves et les associations de défense des droits des consommateurs se saisissent de cette affaire.
Sixièmement, s’agissant du moratoire et de la période transitoire
Il m’apparaît nécessaire de s’interroger sur la pertinence de la durée de la période transitoire accordée par le régulateur aux opérateurs pour l’entrée en vigueur de certaines dispositions, notamment celle relative à l’unité de décompte et de facturation des services de communications nationales sur le réseau mobile, qui est de 12 mois (article 7), tandis que le moratoire pour qu’ils se conforment aux autres exigences de la décision est de 60 jours (article 23).
S’il est vrai que les changements instaurés nécessitent des adaptations, il convient d’expliquer à la communauté des abonnés que nous sommes et qui attendons ces mesures depuis des années, ce qui justifie ces délais de grâce, en particulier celui de 12 mois de l’article 7.
À mon sens, ce délai a pour principal, voire unique, objet d’éviter une perte de chiffre d’affaires aux opérateurs au regard de leur prévision budgétaire annuel.
Il me semble aussi utile de se demander si le moratoire de 60 jours, fixé à l’article 23, pour les autres mesures, est applicable à des obligations préexistantes qui ont été simplement rappelées ou précisées dans la décision du 19 février 2026 ? Le cas échéant, sur quel fondement et dans quelle mesure ?
Je pense, par exemple, à l’obligation pour les opérateurs d’envoyer des messages d’alerte à l’approche de l’épuisement du forfait data ou voix. Tout comme d’autres prescriptions de la nouvelle décision et dont j’ai parlé précédemment, cette exigence était déjà prévue aux articles 2 et 3 de la décision n°186/ARCEP/DG/21 du 6 août 2021 portant obligation aux opérateurs de services de communications électroniques mobiles d’envoyer une alerte aux consommateurs à l’épuisement des forfaits.
Dans un tel contexte, au nom d’une meilleure sécurité juridique, de la préservation de l’ordre public économique et de l’impératif de protection des consommateurs, il aurait été opportun, à mon avis, que l’ARCEP Togo distingue explicitement les mesures susceptibles d’application immédiate, parce que faisant partie d’un continuum juridique auquel les opérateurs sont déjà soumis, de celles relevant du champ d’application du moratoire ou de la période transitoire, puisque nouvelles et nécessitant un temps de préparation et d’adaptation.
En tout état de cause, même si elles ne sont pas toutes nouvelles, les mesures contenues dans la décision n°030/ARCEP/DG/26 du 19 février 2026 peuvent contribuer à améliorer la loyauté dans les relations contractuelles et concurrentielles sur le marché des communications électroniques au Togo.
Cependant, le véritable défi que doit relever l’ARCEP c’est d’élever sa capacité de contrôle proactif du respect du cadre légal et réglementaire existant. La passivité et le laxisme dont le régulateur a fait montre ces dernières années, relativement au respect du principe de liaison du crédit de communication au cycle de vie de la carte SIM depuis 2021, nous obligent à une attitude d’espérance empreinte de doute et de circonspection.
Bibi Pacôme MOUGUE
22 février 2026
